【兩會(huì)專題11】建議修訂石油天然氣管道保護(hù)法
自青島黃島“11.22”爆炸事故發(fā)生以來(lái)，本人開(kāi)始接觸了《石油天然氣管道保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《管道保護(hù)法》)，認(rèn)真學(xué)習(xí)了《石油天然氣管道保護(hù)法》，通過(guò)學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)這部法律有許多值得商榷的地方，建議修訂完善。
一、執(zhí)法體制不暢,難以形成自上而統(tǒng)一的執(zhí)法體系?！豆艿辣Ｗo(hù)法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院能源部門依照本法規(guī)定主管全國(guó)管道保護(hù)工作。”第五條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府指定的部門，依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作。”從法的規(guī)定看，國(guó)家和省級(jí)監(jiān)管都是由能源部門，但是到了設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)則是由政府指定部門，如果從全國(guó)的執(zhí)法體系來(lái)看，有的地方可能是能源部門，有的地方可能是與能源有關(guān)的政府部門，各個(gè)地方的執(zhí)法部門極不統(tǒng)一，即使現(xiàn)在有能源部門也各地也不一樣，有的掛靠在發(fā)改部門，有的掛靠在經(jīng)信部門(工業(yè)信息化)，這樣的自上而下的執(zhí)法體系，很容易在監(jiān)管中易造成混亂，不利于對(duì)執(zhí)法部門的監(jiān)督、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，也不利于規(guī)范執(zhí)法。即使是省級(jí)雖然規(guī)定的是省級(jí)的能源部門，但是從“11.22”爆炸事故問(wèn)責(zé)的所在的山東省來(lái)看，監(jiān)管部門并非能源部門在監(jiān)管，而是山東省油區(qū)辦，這樣上下不統(tǒng)一的監(jiān)管體系很難做好監(jiān)管工作。
二、“人民政府主管管道保護(hù)工作的部門”的叫法不準(zhǔn)確?！豆艿辣Ｗo(hù)法》第四條第二款規(guī)定：“省、市、自治區(qū)、能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的以上人民政府指定的部門，統(tǒng)稱人民政府主管管道保護(hù)工作的部門。”從政府來(lái)講是監(jiān)管的主體，對(duì)企業(yè)的管道有保護(hù)的義務(wù)，但是也只是監(jiān)督管理，而企業(yè)才是管道的主體，對(duì)管道的管理、維護(hù)、更新、改造負(fù)有主要責(zé)任，從這個(gè)角度來(lái)講，企業(yè)才是管道保護(hù)的主體。因此，本人認(rèn)為，作為政府的監(jiān)管部門叫“主管管道保護(hù)工作的部門”不貼切，而叫“管道監(jiān)管部門”更符合實(shí)際。
三、處罰力度過(guò)小，力度不夠。雖然《管道保護(hù)法》對(duì)危害管道保護(hù)的外部行為和內(nèi)部行為的法律責(zé)任做了較全面的規(guī)定，并提出依法給予行政處罰，同時(shí)屬于違反治安管理規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。但是從懲罰力度上看還是不夠大，有的違法行為在處罰的額度過(guò)小，如：《管道保護(hù)法》五十四條規(guī)定：“違犯本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的處以200元至1000元的罰款”，這樣的處罰額度不足以起到懲戒、威懾的作用。同時(shí)，在法律責(zé)任的規(guī)定，對(duì)于一些違法行為造成事故的責(zé)任沒(méi)有進(jìn)行具體的處罰規(guī)定，造成執(zhí)法上出現(xiàn)真空。
四、職責(zé)不夠清晰。雖然《管道保護(hù)法》對(duì)管道保護(hù)的主體、監(jiān)管主體的職責(zé)做了一些規(guī)定，但是本人認(rèn)為還不夠具體明確。特別是監(jiān)管部門的職責(zé)不夠明確具體，需要進(jìn)一步細(xì)化。如《管道保護(hù)法》第十九條規(guī)定：“管道建成后應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收?？⒐を?yàn)收應(yīng)當(dāng)審查管道是否符合本法規(guī)定的管道保護(hù)要求，經(jīng)驗(yàn)收合格后方可正式交付使用。”該條文只規(guī)定了新建管道要進(jìn)行竣工驗(yàn)收，但是誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收，誰(shuí)來(lái)審查論證沒(méi)有明確規(guī)定，很弄通不好操作。
五、責(zé)罰不對(duì)應(yīng)，管道企業(yè)的主體責(zé)任不夠突出。《管道保護(hù)法》法律責(zé)任主要強(qiáng)調(diào)了管道企業(yè)以外的法律責(zé)任，如第三方施工、他人危害管道行為、盜竊及哄搶石油(天然氣)等方面做了嚴(yán)格規(guī)定。但是對(duì)于管道企業(yè)的責(zé)任除了第50條做了規(guī)定外，在其他方面如：第24、25條在管道企業(yè)在保護(hù)管道方面的投入、隱患排除等方面做了規(guī)定，但是在法律責(zé)任上則沒(méi)有做任何規(guī)定。同時(shí)，對(duì)管道企業(yè)不履行職責(zé)所造成的后果和事故應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任、如何擔(dān)責(zé)更是沒(méi)有明確的規(guī)定，而這些內(nèi)容恰恰是管道企業(yè)應(yīng)履行的主體責(zé)任。
鑒于以上問(wèn)題，本人建議《石油天然氣管道保護(hù)法》應(yīng)盡快修訂完善。
此外，2010年6月《石油天然氣管道保護(hù)法》出臺(tái)后，為油氣管道保護(hù)提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，而從《石油天然氣管道保護(hù)法》從出臺(tái)到今天，還沒(méi)有一個(gè)與之相配套的法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)，這也在某種程度上制約著《石油天然氣管道保護(hù)法》的實(shí)施，因此需要抓緊出臺(tái)與《石油天然氣管道保護(hù)法》相配套的法規(guī)或規(guī)章。
《石油天然氣管道保護(hù)法》的具體條文中的許多內(nèi)容需要有與之相適應(yīng)的配套的行政法規(guī)、規(guī)章，才能盡快、正確的實(shí)施，如管道保護(hù)“三同時(shí)”工作和管道竣工驗(yàn)收工作，這些工作如何開(kāi)展，由誰(shuí)來(lái)組織?工作的程序是什么?再如：企業(yè)定期對(duì)管道檢驗(yàn)的周期是多少?是每年檢測(cè)一次?還是二年檢測(cè)一次?還是按運(yùn)行年限制定檢驗(yàn)周期?還有管道保護(hù)所必需的投入，如何提取?怎么管理等等，這些問(wèn)題只是在《管道保護(hù)法》做出了弄通的規(guī)定，沒(méi)有詳細(xì)有實(shí)施辦法，需要出臺(tái)一些與之相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和辦法，才能落實(shí)好《管道保護(hù)法》提出的法律要求。
