中國(guó)城市地下管線(xiàn)事故報(bào)告
全國(guó)石化行業(yè)的安全大檢查正在進(jìn)行。當(dāng)下亟需解決的困局是，在石化產(chǎn)業(yè)和城市化齊頭并進(jìn)的今天，遍地“石化圍城”、“城圍化工”的中國(guó)如何避免更多悲劇的發(fā)生。
2009年-2013年直接因城市地下管線(xiàn)事故而產(chǎn)生死傷的事故案例共27起，死亡人數(shù)達(dá)117人。單就致死傷的地下管線(xiàn)事故而論，呈逐年增多趨勢(shì)。
75起典型管線(xiàn)事故發(fā)生后，展開(kāi)問(wèn)責(zé)并將結(jié)果公布的僅有一成左右，至于從機(jī)制、法律等層面根治管線(xiàn)事故的寥若晨星。目前，尚有逾60%的城市未進(jìn)行地下管線(xiàn)普查。
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì) （何籽/圖）
“地下管線(xiàn)事故正進(jìn)入爆發(fā)期”
這是城市的“生命線(xiàn)”——給水、排水、燃?xì)?、供熱、電力、電信、工業(yè)及其他，八大類(lèi)管線(xiàn)綿延地下數(shù)百萬(wàn)公里，為城市輸送著物質(zhì)、能量與信息。
這也是城市的“生病線(xiàn)”——泄漏、火災(zāi)、爆炸、坍塌、內(nèi)澇、斷氣、斷水、斷電，乃至奪命，錯(cuò)綜復(fù)雜的地下王國(guó)盡顯倉(cāng)皇。
據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，截至2011年年底，中國(guó)城市僅供水、排水、燃?xì)?、供熱四?lèi)市政地下管線(xiàn)長(zhǎng)度已超過(guò)148萬(wàn)公里。2010年，城市建成區(qū)內(nèi)每平方公里土地下就有超過(guò)30公里長(zhǎng)的管線(xiàn)。
地下管線(xiàn)的安全考驗(yàn)著中國(guó)城市的執(zhí)政者。近日，南方周末獨(dú)家獲得中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)地下管線(xiàn)委員會(huì)）對(duì)2009年-2013年中國(guó)地下管線(xiàn)事故做的統(tǒng)計(jì)報(bào)告。依媒體公開(kāi)報(bào)道且影響較大的原則，典型事故總計(jì)75例。
這只是中國(guó)地下管線(xiàn)事故冰山一角，據(jù)地下管線(xiàn)委員會(huì)此前統(tǒng)計(jì)，2008-2010年間，全國(guó)僅媒體公開(kāi)報(bào)道的地下管線(xiàn)事故平均每天就有5.6起。全國(guó)每年因地下管線(xiàn)事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失以數(shù)十億元計(jì)。
統(tǒng)計(jì)顯示，地下管線(xiàn)出事故引發(fā)的次生災(zāi)害屢見(jiàn)不鮮。比如，管線(xiàn)破裂導(dǎo)致火災(zāi)、爆炸、地陷等。此外，密匝的管線(xiàn)之間還會(huì)“交叉感染”。2010年，黑龍江巴彥縣發(fā)生居民集體腹瀉，原因即污水管線(xiàn)滲漏污染了自來(lái)水管道。一年后，相似的一幕又在江蘇大豐上演。
“生命線(xiàn)”有時(shí)還成了“奪命線(xiàn)”。地下管線(xiàn)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示，2009年-2013年直接因地下管線(xiàn)事故而產(chǎn)生死傷的事故共27起，死亡人數(shù)達(dá)117人。
單就致死傷的地下管線(xiàn)事故而論，呈逐年增多趨勢(shì)——2009年兩起導(dǎo)致死傷，2013年則達(dá)到9起。其中，最易出事的是燃?xì)夤芫€(xiàn)。75例地下管線(xiàn)事故中，燃?xì)夤芫€(xiàn)事故占比逾半，其中，有11起燃?xì)夤芫€(xiàn)事故出現(xiàn)死傷。這些事故中，最嚴(yán)重的當(dāng)屬2013年“11·22”中石化東黃石油管道泄漏爆炸事故。
“中國(guó)地下管線(xiàn)事故正從潛伏期進(jìn)入爆發(fā)期。”地下管線(xiàn)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉會(huì)忠說(shuō)。
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì) （何籽/圖）
“每個(gè)事故點(diǎn)附近都有一臺(tái)挖掘機(jī)”
管線(xiàn)自身的老舊、腐蝕是元兇之一，但并非管線(xiàn)事故主因。地下管線(xiàn)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)的典型管線(xiàn)事故中，因管線(xiàn)自身問(wèn)題引發(fā)的事故占比僅約一成，逾七成事故是由自然原因、外力蓄意破壞、第三方施工等外部因素所致。
以城市地陷事故為例，事后原因鑒定往往說(shuō)地下管線(xiàn)泄漏所致，“但究竟是地下管線(xiàn)泄漏引發(fā)了地陷，還是地陷砸斷了管線(xiàn)，其實(shí)不好確定。”北京市勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司副總工陳昌彥說(shuō)。
可以肯定的是，第三方施工是造成管線(xiàn)事故的首因。在地下管線(xiàn)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)的75例典型事故中，因第三方施工所致的案例有40起。原廈門(mén)市城建檔案館副館長(zhǎng)林廣元曾多次第一時(shí)間趕到地下管線(xiàn)事故現(xiàn)場(chǎng)，“幾乎每個(gè)事故點(diǎn)附近都有一臺(tái)挖掘機(jī)”。
“佛山市每年因第三方施工引發(fā)的燃?xì)夤芫€(xiàn)事故就不下十起。”佛山市燃?xì)饧瘓F(tuán)管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)分公司高工王春起說(shuō)。在他看來(lái)，問(wèn)題不是無(wú)法可依，而是執(zhí)行不力。
以燃?xì)夤芫€(xiàn)為例，《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》明確規(guī)定，在燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)范圍內(nèi)，從事敷設(shè)管道、打樁、頂進(jìn)、挖掘、鉆探等活動(dòng)時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)查明施工范圍內(nèi)地下燃?xì)夤芫€(xiàn)的相關(guān)情況，并與燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者共同制定燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)方案。
現(xiàn)實(shí)并非如此。2008年哈爾濱市曾發(fā)生14起燃?xì)夤芫€(xiàn)挖斷事故，其中九起事故的責(zé)任方施工單位未知會(huì)燃?xì)夤?，更遑論制定保護(hù)方案。
事實(shí)上，即便施工單位有意摸清地下管線(xiàn)的走向，但“哪條管子在哪，方向是怎么走的，許多城市連這個(gè)家底都還沒(méi)有”。
2004年頒布的《城市地下管線(xiàn)工程檔案管理辦法》規(guī)定了建設(shè)單位在申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證前，應(yīng)當(dāng)?shù)匠墙n案管理機(jī)構(gòu)查詢(xún)施工地段的地下管線(xiàn)工程檔案。而城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繪制城市地下管線(xiàn)綜合圖，建立城市地下管線(xiàn)信息系統(tǒng)。
但地下管線(xiàn)委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)目前開(kāi)展城市地下管線(xiàn)普查的城市數(shù)量總計(jì)為253個(gè)，尚有逾60%的城市未進(jìn)行地下管線(xiàn)普查。
立法破題難
政府高層對(duì)地下管線(xiàn)不可謂不重視。林廣元注意到，早在2005年前后，原國(guó)務(wù)院副總理曾培炎兩次批示，要求建設(shè)部牽頭對(duì)城市地下管線(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和地下管線(xiàn)檔案信息共享問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，抓緊制定《城市地下管線(xiàn)管理?xiàng)l例》和組織進(jìn)行地下管線(xiàn)普查探測(cè)。2011年初，6位國(guó)務(wù)院參事專(zhuān)門(mén)向原國(guó)務(wù)院總理溫家寶匯報(bào)城市地下管線(xiàn)管理問(wèn)題，溫家寶批示：要采取有效措施加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)管理。
但從地下管線(xiàn)委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，典型管線(xiàn)事故發(fā)生后，展開(kāi)問(wèn)責(zé)并將結(jié)果公布的僅有一成左右，至于從機(jī)制、法律等層面根治管線(xiàn)事故的寥若晨星。
綜觀(guān)我國(guó)目前已發(fā)布的法規(guī)，除建設(shè)部《城市地下管線(xiàn)工程檔案管理辦法》管理的對(duì)象是地下管線(xiàn)工程檔案外，在其他法規(guī)里，城市地下管線(xiàn)只是作為附屬對(duì)象進(jìn)行管理，罰則輕，操作性差，約束性不強(qiáng)。
“（地下管線(xiàn)立法）涉及的部門(mén)太多了。”劉會(huì)忠說(shuō)，早在2007年，原建設(shè)部牽頭的《地下管線(xiàn)管理?xiàng)l例》草案就已擬就，但草案上報(bào)后就沒(méi)了下文。地下管線(xiàn)委員后梳理后發(fā)現(xiàn)，一部條例要涉及發(fā)改、財(cái)政、工信、住建、國(guó)防、國(guó)資委、廣電、能源等多部委，此外，還涉及國(guó)網(wǎng)、中石油等央企巨頭。
與國(guó)家層面的遲遲未動(dòng)相比，少數(shù)地方城市已先行覺(jué)醒，并開(kāi)始嘗到甜頭。目前，長(zhǎng)沙、紹興、廈門(mén)、昆明等地已經(jīng)設(shè)立了獨(dú)立的地下管線(xiàn)管理機(jī)構(gòu)或通過(guò)了地下管線(xiàn)地方立法。
林廣元告訴南方周末記者，廈門(mén)市2002年起就立項(xiàng)進(jìn)行地下管線(xiàn)探測(cè)及信息化建設(shè)，截至2005年全部完成，共投資了2100萬(wàn)元，隨后通過(guò)了《廈門(mén)市地下管線(xiàn)工程檔案管理辦法》。建成后的廈門(mén)市綜合地下管線(xiàn)信息管理系統(tǒng)投用后，地下管線(xiàn)事故頻率大幅降低。
（彭利國(guó)）
